Praktijktips - Hoe realiseer ik als gemeente een lokaal warmtenet?

Er zijn veel gemeenten bezig met de transitie naar aardgasvrije buurten, maar ze zijn in allerlei verschillende fasen. Sommige gemeenten werken momenteel aan een Transitievisie Warmte, terwijl andere gemeenten al klaarstaan om een buurt aardgasvrij te maken. Deze handreiking richt zich vooral op gemeenten die met een warmtenet te maken krijgen, en is opgesteld in samenwerking met een tiental gemeenteambtenaren die hier momenteel mee bezig zijn. Het is een handreiking die zich met name richt op gemeenten die bezig gaan of zijn met wijkuitvoeringsplannen. Maar ook voor gemeenten die aan het begin staan kan de handreiking nuttige inzichten en tips bieden.

Deze handreiking gaat niet in op de afweging tussen de verschillende warmtealternatieven. maar gaat er van uit dat je al tot de conclusie bent gekomen dat een warmtenet een interessant alternatief is voor je gemeente. Voor de afweging tussen de verschillende warmtealternatieven kun je gebruikmaken van de Startanalyse (meer informatie over de Startanalyse) en de Handreiking voor lokale analyse.


De handreiking gaat uit van de huidige wet- en regelgeving

Omdat we ons met name richten op gemeenten die klaar zijn voor de uitvoering, gaat de handreiking uit van de huidige wet- en regelgeving. Ook richt deze handreiking zich op de beleidsmatige en organisatorische aspecten waar je als gemeente mee te maken krijgt. Voor meer juridische achtergronden en verdieping op dit thema is door het Kennis- en Leerprogramma van het Programma Aardgasvrije Wijken de handreiking ‘Warmtenetten en het Aanbestedingsrecht’ opgesteld.

Er is wel een nieuwe Warmtewet in ontwikkeling, de Wet collectieve warmtevoorziening, wordt deze genoemd, waarbij het uitvoeringsproces er anders uit komt te zien. Zo wordt waarschijnlijk overgestapt van het Niet Meer Dan Anders principe naar een meer kostengebaseerd warmtetarief, en krijgen gemeenten de bevoegdheid een warmtebedrijf aan te wijzen. De Wet collectieve warmtevoorziening gaat naar verwachting in 2022 in, waarbij het nog tot 2030 kan duren voordat het nieuwe tariefstelsel volledig is ingevoerd. Voor meer informatie over dit traject lees je op de website van de Rijksoverheid de laatste Kamerbrieven over de tariefregulering en de algemene voortgang van de Warmtewet 2 (zoals de Wet collectieve warmtevoorziening eerst werd genoemd). Op dit moment is de wet in het stadium van internetconsultatie.


Welke onderwerpen behandelt de handreiking?

De handreiking neemt je mee door alle stappen die je als gemeenteambtenaar zal moeten doorlopen om op een verantwoorde wijze een lokaal warmtenet te realiseren. Een lokaal warmtenet is een warmtenet dat op de schaal van een gemeente (of kleiner) wordt gerealiseerd.
De eerste vijf onderdelen van de handreiking zijn relevant voor iedere rol die je als gemeente aanneemt, en de laatste twee onderdelen zijn met name interessant voor gemeenten die kiezen voor de rol van concessieverlener.

 

Print deze pagina

 

1. Welke gemeentelijke afdelingen zijn handig om in dit proces te betrekken?

Bij de aanleg van een warmtenet zijn veel externe partijen, de lokale politiek en gemeentelijke afdelingen betrokken. Dat betekent dat je als beleidsmedewerker veel mensen bij het proces moet betrekken.

 

Ook bij een middelgrote gemeente gaat het al snel om 30-50 personen, intern en extern. Extern gaat het tenminste om de eindgebruikers, de infrabeheerders (gas, water, elektra) en sleutelpartijen zoals de  broneigenaar en grote verbruikers (woningbouwcorporatie, bedrijven). Meer informatie over het betrekken van deze externe partijen vind je in het Stappenplan Transitievisie Warmte van het Kennis- en Leerprogramma.

Bij de interne stakeholders is het van belang om rekening te houden met de verschillende belangen van de gemeente. Het aardgasvrij maken van buurten kan invloed hebben op veel meer terreinen dan alleen duurzaamheid, energie en milieu. Het is daarom aan te raden om in ieder geval de volgende gemeentelijke afdelingen in je proces te betrekken:

  • Financiën;
  • Communicatie;
  • Vastgoed;
  • Openbare ruimte en beheer

Is een warmtenet onderdeel van een integraal plan om de kwaliteit van een gebied te vergroten, betrek dan ook collega’s vanuit het sociale, ruimtelijke en economische domein.

Een aantal tips hierbij:

  • Besef dat warmtenetten onderdeel zijn van een doorlopende discussie over energie. Ook je collega’s lezen over aardgasvrije buurten in de media, hebben een persoonlijke mening en putten uit eigen ervaringen. Dit betekent dat je ook in latere fasen van het traject van je collega’s vragen zult krijgen over de warmtetransitie zoals: waarom gaan we van het aardgas af?; waarom een warmtenet en geen waterstof?; kan ik nog op aardgas koken?; hoe zit het dan met de negatieve ervaringen in gemeente X?; etc. Kap deze discussie niet te snel af. Je zult steeds beter worden in het helder uitleggen van de keuzes. Dit kan je bijvoorbeeld ook helpen bij de communicatie naar externen, zoals de eindgebruikers. Bij hen kunnen ook dezelfde vragen leven als bij je collega’s.
     
  • Borg de interne betrokkenheid. Bij kleine gemeenten loopt dit vaak via de gemeentesecretaris / algemeen directeur, bij grotere gemeenten zijn er meerdere directeuren om te betrekken. Zorg dat zij niet alleen op de hoogte zijn, maar ook zwart-op-wit tijd vrijmaken bij de mensen die je nodig hebt. Besef daarbij wel dat je een duidelijke aanleiding en draagvlak moet hebben om hier beroep op te doen. Je gaat aan de slag met een project dat veel vraagt van de organisatie. Betrek ook de bestuursadviseur(s) en woordvoerder(s). Het is belangrijk om draagvlak te krijgen en te behouden, niet alleen binnen de programma- of projectorganisatie, maar ook daarbuiten bij de bestaande organisatieonderdelen.
     
  • Betrek je collega’s vroeg en regelmatig. Op die manier kom je niet voor verrassingen te staan wanneer je daadwerkelijk informatie of instemming nodig hebt van andere afdelingen. Als je op dat moment pas het bestaan, hoe en waarom van de plannen moet uitleggen, ben je eigenlijk al te laat. Wees zichtbaar voor je collega’s. Begin bijvoorbeeld met lunchlezingen bij alle relevante afdelingen (bijvoorbeeld met een pakkende titel als ‘Zometeen heb je geen aardgas meer’).
     
  • Dit ga je vaker doen. Waarschijnlijk zal jouw gemeente de komende decennia vaker met de aanleg van een warmtenet te maken krijgen. Bedenk dus een tactiek om via je huidige traject je collega’s op te leiden.

Uiteraard loopt naast dit interne proces ook een ander belangrijk proces binnen de gemeente: de besluitvorming van B&W en de gemeenteraad. Een tip daarbij is om goed na te denken op welke momenten je de gemeenteraad in het besluitvormingsproces betrekt. Inspiratie hiervoor kun je halen uit de Handreiking Participatie Wijkaanpak van het Kennis- en Leerprogramma.

 

 

2. Welke rol(len) kun je als gemeente innemen?

Met betrekking tot warmtenetten zijn er drie verschillende rollen: als verlener van de omgevingsvergunning, concessieverlener of zelf warmteleverancier worden. De rolkeuze bepaalt hoeveel regie je als gemeente hebt. Denk dus goed na over de rol die je kiest!

 

Voordat we deze rollen beschrijven, eerst een aantal algemene opmerkingen:

  • Als gemeente neem je (financiële) risico’s bij het realiseren van een lokaal warmtenet, ongeacht de rol die je inneemt. Bijvoorbeeld via een projectsubsidie of het geven van gemeentelijke garanties om het vollooprisico* af te dekken. Bedenk welke rol het beste bij je past voor het dragen van deze risico’s.
  • Als in meerdere buurten in je gemeente een warmtenet de beste optie lijkt om aardgasvrij te worden, is het verstandig om bij de eerste buurt waar je een warmtenet wil realiseren, ook rekening te houden met de volgende buurten. Hoe je hier rekening mee kunt houden lees je in hoofdstuk 4. De twee belangrijkste kwesties die hierbij aan bod komen zijn:
    • Er kan een monopolie ontstaan wanneer het warmtebedrijf dat in de eerste buurt het net aanlegt een concurrentievoordeel verkrijgt om ook de volgende buurten aan te sluiten. Dit ontstaat bijvoorbeeld wanneer deze partij het bestaande warmtenet goedkoop kan uitbreiden, terwijl een andere partij een geheel nieuw net aan moet leggen. Of dit het geval is, hangt af van de schaal van de bronnen ten opzichte van de hoeveelheid aan te sluiten woningen.
    • Er is sprake van 'cherry picking' wanneer warmtenetten alleen worden aangelegd om de meest lucratieve gebouwen aan te sluiten, zoals appartementencomplexen, flats en kantoren. Daarmee ontstaat het risico dat overige, minder lucratieve gebouwen niet worden aangesloten, zoals rijtjeswoningen. Voor deze woningen kan een warmtenet de meest geschikte oplossing zijn, maar is dit door 'cherry picking' uiteindelijk niet meer mogelijk.

* Het vollooprisico is het risico dat het lang duurt voordat voldoende mensen besluiten aan te sluiten op het warmtenet, waardoor de investering zich te langzaam terugverdient.


Vergunningverlener

Kies je voor de rol als vergunningverlener, dan komt het initiatief van andere partijen, bijvoorbeeld van een warmtebedrijf en een projectontwikkelaar. Deze rol past goed bij kleinere (nieuwbouw-) projecten waarbij de schaal van de bronnen en de hoeveelheid aan te sluiten gebouwen goed bij elkaar passen.

Wat houdt de rol in?

  • Bij vergunningverlening vallen weinig criteria op te nemen over bijvoorbeeld tarieven, verplichtingen tot aansluiting, verduurzaming van bronnen, etc. Wanneer je te veel voorwaarden aan de vergunning verbindt (zoals verplichte uitvoering), verschuift je rol als gemeente automatisch naar de rol van concessieverlener. Meer toelichting hierop kun je vinden in hoofdstuk 2 van de Handreiking Warmtenetten en het Aanbestedingsrecht.
  • Verlenen van de omgevingsvergunning kan via ‘first come, first serve’ of met een aangekondigd moment van openstelling waardoor meerdere partijen kunnen inschrijven. Bij meerdere inschrijvingen is een transparante vergunningsverlening noodzakelijk.
  • LET OP: Bij de aanleg van warmtenetten kan sprake van (fysieke of natuurlijke) schaarste. Het bestaan van schaarse rechten (publiekrecht) moet dus beoordeeld worden. Mocht hiervan sprake zijn, moet je als gemeente nadenken over hoe je deze schaarse rechten transparant verdeelt. Voor meer informatie kun je gebruik maken van de factsheet (opent in pdf) ‘Het nieuwe normenstelsel voor schaarse besluiten’ van de VNG.
  • Als er in de businesscase een onrendabele top bestaat, kun je deze als gemeente wegnemen door eventueel een projectsubsidie te verlenen. Hiervoor gelden wel voorwaarden om staatssteun te voorkomen. Zo mag deze subsidie alleen gebruikt worden voor de onrendabele top. Dit vraagt grote transparantie in de businesscase zodat het duidelijk is op welk onderdeel het project onrendabel is. Meer informatie over staatssteun in het algemeen vind je op de website van de Rijksoverheid. Specifiekere informatie over steun bij warmteprojecten (of nog specifieker, aquathermie) vind je in een document (opent in pdf) op de website van Stowa.


Consequenties:

  • Het initiatief ligt bij de markt en/of samenleving die zelf met oplossingen komt. Dit kan onverwachte en snellere voorstellen opleveren die beperkte capaciteit vragen van de gemeente.
  • Bij deze rol lijkt een afwachtende houding voldoende, toch is dat niet waar. De gemeente krijgt immers voorstellen die langetermijngevolgen hebben: een reden om vaart te maken met de eigen visie op de warmtetransitie.
  • Wanneer het wettelijk kader verandert, zal het warmtebedrijf daarin mee moeten gaan.
  • Vergunningverlening biedt geen invloed op keuze van bronnen en het aansluiten van overige buurten. Een vergunningverlener mag niet te veel voorwaarden aan de vergunning verbinden, anders wordt de gemeente opdrachtgever
  • Hoewel de gemeente officieel niet de initiatiefnemer van het warmtenet is, wordt de gemeente bij problemen met het warmtenet in de praktijk nog wel vaak aangesproken.


Concessieverlener

Als concessieverlener neemt de gemeente het initiatief voor het aanleggen van een warmtenet. De gemeente wijst een gebied aan voor een warmtenet waar verschillende partijen op kunnen intekenen. Deze rol past goed bij een warmtenet waarbij je invloed wilt hebben op de keuze voor welke gebouwen de beschikbare warmtebronnen ingezet worden.

Hierbij kun je denken aan:
  1. Gebieden waar risico op 'cherry picking' is, bijvoorbeeld waar naast lucratieve hoogbouw ook minder rendabele laagbouw is.
  2. Gebieden waarbij je wilt voorkomen dat schaarse bronnen worden gebruikt voor gebouwen die ook door een bron met een logischere ligging of een lagere temperatuur kunnen worden verwarmd.
  3. Gebieden waar grote private (MT-HT-)bronnen zijn en de gemeente eisen wil stellen om het concessiegebied later te vergroten of aan te sluiten op een regionale warmtetransportleiding.


Wat houdt de rol in?

  • Een concessie is het exploitatierecht voor een afgesproken tijd voor een (openbaar) werk of een dienst, waarbij het exploitatierisico ligt bij de exploitant. In dit geval is het aanleggen en exploiteren van een warmtenet het (openbare) werk en/of dienst. Het kan zijn dat de aanbestedende dienst een (jaarlijkse) bijdrage levert in de exploitatie, of een bijdrage ontvangt uit de winst, of dat er geen bijdrage wordt geleverd of wordt ontvangen.

Privaatrechtelijke constructie waarbij meer voorwaarden opgenomen kunnen worden dan bij een vergunning. Denk aan een verplichting voor het warmtebedrijf om iedereen die dat wil in een bepaald gebied aan te sluiten (ook als deze aansluitingen minder rendabel zijn), verduurzaming van de bron, etc. Er zijn ook mogelijkheden om hierbij gedeeltelijk gemeentelijke eigenaarschap te verplichten. Enkele mogelijkheden waarop je dit zou kunnen vormgeven vind je in hoofdstuk 3 onder het kopje ‘Laten doen’. Meer juridische verdieping over deze constructie kun je vinden in hoofdstuk 3 van de Handreiking Warmtenetten en het Aanbestedingsrecht’ . De veel voorkomende concessieperiode voor warmtenetten is 30 jaar. Dit wordt vaak gedaan om het warmtebedrijf voldoende tijd te geven om de investering in het warmtenet terug te verdienen.
 

Consequenties:

  • Je kunt als gemeente meer regie voeren op de prijs, kwaliteit en duurzaamheid van het warmtenet door het stellen van concessievoorwaarden.
  • Je stelt als gemeente het gebied open voor concurrentie, zodat meer warmtebedrijven aanbiedingen kunnen doen om het warmtenet aan te leggen. Dit doe je via een transparante procedure, zoals hier beschreven in hoofdstuk 6 & in hoofdstuk 4 van de Handreiking ‘Warmtenetten en het Aanbestedingsrecht’.
  • De voorwaarden waaronder het warmtebedrijf het recht heeft verkregen, kunnen tijdens de looptijd niet meer worden aangepast, tenzij hierover vooraf afspraken zijn gemaakt.


Zelf het warmtenet aanleggen en/of exploiteren

Bij deze rol wordt de gemeente (al dan niet in samenwerking met anderen) zelf leverancier, broneigenaar en/of netwerkeigenaar. Deze rol past goed wanneer er sprake is van een bron in publiek eigendom en voldoende kennis en capaciteit bij de gemeentelijke organisatie. Ook kan een gemeente besluiten zelf in te stappen wanneer er te veel onzekerheden zijn om een opdracht aan de markt te geven. Dit vraagt om een politieke afweging of de gemeente juist zo min mogelijk risico’s wil lopen, of zichzelf in staat acht om deze rol goed uit te voeren en bereid is om in het publiek belang deze risico’s juist wel op zich te nemen.
 

Wat houdt de rol in?

  • Zelf het warmtenet aanleggen en/of exploiteren kan door de oprichting van een gemeentelijk warmtebedrijf. Dit warmtebedrijf krijgt vervolgens een opdracht volgens de regels van quasi-inbesteden. Meer informatie over hoe zo’n warmtebedrijf ingericht kan worden vind je onder ‘Zelf doen’ in hoofdstuk 3. In dit geval is het cruciaal dat je als gemeente over de benodigde expertise beschikt of inhuurt.
  • Je kunt kiezen voor een gemeentelijk warmtebedrijf om het warmtenet op te starten, waarna in een later stadium de keuze gemaakt kan worden om het naar de markt te brengen. Verschillende gemeenten hebben dit gedaan.
  • Het is ook mogelijk om het warmtenet in opdracht van de gemeente aan te leggen, om vervolgens de exploitatie door een andere partij te laten doen. In dit geval ben je als gemeente eigenaar van het net, maar ben je geen warmteleverancier.


Consequenties:

  • Als gemeente kun je met een eigen warmtebedrijf de volledige regie voeren over het warmtenet.  

  • Je kunt zelf het tempo en de tarieven bepalen, waardoor je het mogelijk aantrekkelijker kan maken voor bewoners om zich aan te sluiten op het warmtenet.

  • Gekoppeld aan de volledige regie is ook dat alle exploitatierisico’s bij jou als gemeente liggen.

 

 

3. Welke partijen kunnen een warmtenet realiseren?

Er zijn veel verschillende partijen die een warmtenet kunnen realiseren. In hoofdstuk 2 gingen we al in op de rol die je als gemeente in kunt nemen bij de realisatie van een lokaal warmtenet. Qua partijen die het kunnen uitvoeren, bieden we daar de keuze: je kunt het ‘zelf doen’ of je kunt het ‘laten doen’.

In dit hoofdstuk bieden we je als gemeente meer mogelijkheden om de publieke waarden die je vertegenwoordigt terug te laten komen in de realisatie van het warmtenet. Er zijn veel verschillende partijen die een warmtenet kunnen realiseren. In hoofdstuk 2 gingen we al in op de rol die je als gemeente in kunt nemen bij de realisatie van een lokaal warmtenet. Qua partijen die het kunnen uitvoeren, bieden we daar de keuze: je kunt het ‘zelf doen’ of je kunt het ‘laten doen’. In dit hoofdstuk bieden we je als gemeente meer mogelijkheden om de publieke waarden die je vertegenwoordigt terug te laten komen in de realisatie van het warmtenet.


Zelf doen

Gemeenten kunnen ervoor kiezen om zelf een warmtebedrijf op te richten en de opdracht aan deze gemeentelijke dienst te verstrekken. Dit valt onder zuiver inbesteden, aangezien de gemeente zelf een publieke taak uitvoert en deze niet in de vorm van een overheidsopdracht door een rechtspersoon buiten de gemeente wordt uitgevoerd. De gemeente is in dit geval volledig risicodragend, maar heeft ook de volledige controle over de activiteiten van het bedrijf.
Wanneer er een gemeenschappelijke regeling over de warmtevoorziening is met andere gemeenten, kan zuiver inbesteden ook regionaal gebeuren. Meer over de voorwaarden voor en mogelijkheden van gemeenschappelijke regelingen vindt u op de website van de Rijksoverheid. Bij deze mogelijkheid worden zowel de risico’s als de controle verspreid over meerdere gemeenten.
Naast het oprichten van een gemeentelijk of intergemeentelijk warmtebedrijf, kan een gemeente ook kiezen voor quasi-inbesteden. In deze variant belegt de gemeente de uitvoering bij een aan de gemeente gelieerde zelfstandige rechtspersoon waarover u toezicht uitoefent als ware het een eigen dienstonderdeel. Ook bij quasi-inbesteden hoeft een gemeente geen aanbestedingsprocedure te volgen. Om hiervoor in aanmerking te komen moeten de gemeente en de zelfstandige rechtspersoon aan de volgende drie criteria voldoen:

  1. De gemeente oefent over de zelfstandige rechtspersoon toezicht uit zoals op zijn eigen diensten (toezichtcriterium);
  2. EN  De zelfstandige rechtspersoon vervult meer dan 80% van diens werkzaamheden voor uw gemeente (merendeelcriterium);
  3. EN Er is geen sprake van participatie door privékapitaal.

Hierna behandelen we enkele fictieve casussen om helderheid te verschaffen over de impact van de criteria op de keuzemogelijkheden voor gemeenten.
 

  • Casus 1: De gemeente laat een netwerkbedrijf het warmtenet aanleggen en exploiteren.
    Dit valt niet onder quasi-inbesteden. Het publieke eigendom van het netwerkbedrijf is niet afdoende om dit te rechtvaardigen. De huidige netwerkbedrijven voldoen aan criterium 3, maar voldoen niet aan de eerste twee criteria. De gemeente voert niet hetzelfde toezicht op de activiteiten van het netwerkbedrijf als op haar eigen diensten, en het netwerkbedrijf vervult niet 80% van haar werkzaamheden voor de gemeente.
     
  • Casus 2: De gemeente laat haar drinkwaterbedrijf het warmtenet aanleggen en exploiteren.
    Dit kan onder quasi-inbesteden vallen. Het drinkwaterbedrijf is weliswaar een zelfstandige rechtspersoon, maar de gemeente voert meestal intensief toezicht op het bedrijf. Ook is het moeilijk voor het drinkwaterbedrijf om een opdracht van de gemeente te weigeren. Dit is een extra argument om aan te tonen dat het drinkwaterbedrijf de facto als een dienstonderdeel van de gemeente functioneert. Ook voldoet zij in veel gevallen aan de andere twee criteria. Het feit dat het drinkwaterbedrijf niet is opgericht voor warmtevoorziening, of momenteel wellicht niet over de kennis beschikt om een warmtenet aan te leggen, is geen argument om de status van quasi-inbesteden te betwisten.
     
  • Casus 3: De gemeente laat een warmtebedrijf waar zij mede-eigenaar van is het warmtenet aanleggen en exploiteren.
    In de meeste gevallen is hierbij geen sprake van quasi-inbesteden, omdat er niet aan de drie criteria wordt voldaan. Dit kan echter wel onder quasi-inbesteden vallen, maar het mede-eigenaarschap van het bedrijf is niet voldoende om die status te rechtvaardigen. De drie criteria zijn leidend. De grootte van het aandeel in het bedrijf kan alleen gebruikt worden als argument voor het voldoen aan de criteria, niet als criterium op zich. Het is dus mogelijk dat een zelfstandige rechtspersoon die in gemeentelijk eigendom is, niet onder quasi-inbesteden valt, bijvoorbeeld wanneer de effectieve invloed van de gemeente op de activiteiten van het bedrijf beperkt is. Op de website van PIANOo kun je hierover jurisprudentie vinden.
     
  • Casus 4: De gemeente legt het warmtenet aan en exploiteert het samen met een energiecoöperatie.
    Over het algemeen valt dit niet onder quasi-inbesteden. In energiecoöperaties is meestal privékapitaal geïnvesteerd en is de besluitvorming zo vormgegeven dat de leden van de coöperatie de koers bepalen, waardoor de gemeente (zelfs als mede-initatiefnemer) onvoldoende toezicht uit kan voeren over de organisatie. Het is in theorie mogelijk om gezamenlijk een stichting op te richten die het warmtenet aanlegt en exploiteert, waarbij de uitvoering gedaan wordt door leden van de coöperatie, de opbrengsten in de stichting blijven, en de gemeente een beslissende stem heeft in het bestuur. In dat geval wordt er voldaan aan de drie criteria en valt de samenwerking wel onder quasi-inbesteden.
     

Laten doen

Een gemeente kan er ook voor kiezen om een externe partij te selecteren om het warmtenet aan te leggen en te exploiteren. De partij wordt in het geval van concessieverlening en bij een reguliere overheidsopdracht gekozen via een transparante selectieprocedure. Dit neemt niet weg dat de gemeente ook bij het ‘laten doen’ controle kan uitoefenen op de partij die de uitvoering doet. Dit is echter afhankelijk van de voorwaarden die zij vooraf stelt in de aanbestedingsprocedure.
Deze voorwaarden hoeven zich niet alleen op de prijs en kwaliteit van het warmtenet te richten. De voorwaarden kunnen ook ingaan op hoe de organisatiestructuur van de partij er uit ziet, of op hoe zij de buurtbewoners betrekt bij de realisatie. Hieronder hebben we een aantal opties uitgewerkt, met verschillende implicaties voor de hoeveelheid controle die de gemeente of de bewoners van de buurt hebben. Deze opties zijn van toepassing bij de rolkeuze ‘concessieverlener’, aangezien bij de rol ‘vergunningverlener’ niet te veel voorwaarden gesteld mogen worden. De opties zijn bij lange na niet uitputtend, maar laten zien dat er veel mogelijkheden zijn binnen het ‘laten doen’.
  • Optie 1: De reguliere aanbesteding
    Wanneer een gemeente besluit om geen extra eisen te stellen aan de constructie waarin de warmtevoorziening wordt aangelegd en geëxploiteerd, spreken we van een reguliere aanbesteding. De gemeente stelt vooraf een verzorgingsgebied vast voor het warmtenet, en geeft aan hoe veel punten er te verdienen zijn op de basisvoorwaarden (duurzaamheid, betaalbaarheid en leveringszekerheid). Het warmtenet wordt integraal geëxploiteerd, en de partij die de aanwijzing wint staat alleen onder toezicht met betrekking tot de voorwaarden uit de concessie. De sturing en controle op het net bevindt zich in deze optie met name in de aanbestedingsprocedure.
     
  • Optie 2: De concessie met publiek mede-eigenaarschap
    Wanneer een gemeente besluit om mede-eigenaar te willen zijn van het warmtebedrijf dan spreken we van een concessie met publiek mede-eigenaarschap. Hierbij geeft de gemeente van te voren aan dat de concessiehouder samen met de gemeente een warmtebedrijf op dient te richten, waaronder het warmtenet valt. Dit valt niet onder de optie ‘zelf doen’, omdat er in deze optie sprake is van participatie van privékapitaal en niet per definitie van een actief sturende gemeente.
     
  • Optie 3: De concessie met een publiek net
    Bij deze optie stelt de gemeente vast dat de warmtepijpen die in de grond worden gelegd, eigendom worden van de gemeente. Deze optie lijkt op optie 2, met een belangrijk verschil. De infrastructuur die wordt aangelegd is eigendom van de gemeente, maar het warmtebedrijf dat het net exploiteert niet. Hierdoor heeft je als gemeente minder controle over de exploitatie dan in optie 2, maar kan je gemakkelijker van exploitant wisselen. In dit geval splitst de gemeente de aanleg van het net van de exploitatie van het net, en kan zij ervoor kiezen de exploitatie van het net periodiek opnieuw aan te wijzen.
     
  • Optie 4: De gesplitste aanbesteding
    Bij deze optie splitst de gemeente de rol van leverancier en netbeheerder. Deze optie is vaak genoemd door gemeenten, omdat dit lijkt op de structuur die gehanteerd wordt op de elektriciteitsmarkt. Het is een optie die lijkt op optie 3, maar waar bij optie 3 slechts het eigendom gesplitst wordt, worden hier ook de verschillende rollen op het net gesplitst. Het is belangrijk dat de gemeente de verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen deze twee partijen helder omschrijft. Zonder heldere omschrijving zal er een conflict ontstaan tussen de twee partijen over de verdeling van risico’s, wie waarin dient te investeren, het aansluiten van andere bronnen of fouten in het warmtesysteem. Er vinden bij deze optie in feite twee aanbestedingen plaats, een voor het netbeheer, en een voor de leveranciersrol. De regionale netbeheerder kan niet zonder procedure worden aangewezen.
     
  • Optie 5: De aanbesteding met verplichte gebruikersraad
    In deze optie neemt de gemeente optie 1 als basis, maar verplicht zij de partij die wordt aangewezen om een gebruikersraad in te voeren. Deze raad kan dezelfde functie vervullen als een patiëntenraad in de zorgsector. Zij heeft inspraak in het reilen en zeilen van de aangewezen partij, en kan zich uitspreken over prijsverhogingen of uitbreiding van het warmtenet. Op deze manier creëer je als gemeente een directe relatie tussen de bewoner en de gekozen partij, en kun je je als gemeente houden bij het toezicht houden op de concessie. Ook wordt op deze manier participatie van de bewoners gerealiseerd, en beperkt de participatie zich niet tot invloed op het wijkuitvoeringsplan.

 

 

 

4. Hoe bepaal je een verzorgingsgebied en wat is de invloed hiervan?

Bij het nadenken over waar je in je gemeente in warmtenet wil gaan aanleggen, is het goed om op dat moment een eerste balans op te maken. Welke kaders zijn nu echt cruciaal? En welke factoren zijn interessant, maar niet cruciaal? Welke kaders zijn nu echt cruciaal? En welke factoren zijn interessant, maar niet cruciaal?

 

Eigenlijk is de bepaling van het verzorgingsgebied een ideaal moment om te bepalen welke publieke waarden je als gemeente wil bewaken, en hoe je hier het beste invulling aan kunt geven. Welke woningen en mensen wil ik graag aangesloten zien, en waarom?

Wanneer je een beeld hebt van deze publieke waarden, kun je op zoek gaan naar het ideale verzorgingsgebied. Staar je bij het bepalen van het verzorgingsgebied niet blind op de buurtgrenzen, maar koppel de publieke waarden die je wil beschermen aan twee belangrijke factoren: de bron (schaal en soort) en de business case (inclusief gewenste eindgebruikers en gebouwtypen). De optimale grootte bepaal je door een integrale analyse te maken van de warmtebronnen en de warmtevraag zoals die nu is en zoals je die verwacht in de toekomst. Hiervoor kun je verschillende hulpmiddelen gebruiken, waaronder de Startanalyse van het Planbureau voor de Leefomgeving. Een goed gekozen verzorgingsgebied voor warmtenetten zorgt ervoor dat 'cherry picking' en het vormen van een gemeentelijk monopolie wordt voorkomen. Ook zorgt het voor de optimale inzet van de (vaak schaarse) warmtebronnen in de gemeente.


De bron en het verzorgingsgebied

In de praktijk blijkt het aanbod van warmte vaak schaarser dan de warmtevraag en begint de redenering dus vanuit de bron. Bij beperkt aanbod is de maximale hoeveelheid gebouwen waaraan een bron warmte kan leveren een logische grens. Bij een bron als aquathermie kan deze grens rond de 500 gebouwen liggen, terwijl bij geothermie al gauw een minimale hoeveelheid van 4000 gebouwen nodig is.
Verder hebben de meeste bronnen op de lange termijn een bepaalde onzekerheid: blijft een bedrijf met veel restwarmte op die locatie bestaan? Hoe lang duurt het voordat een geothermiebron is uitgeput? Is een biomassacentrale op lange termijn wenselijk? Denk daarom goed na over de alternatieve bronnen voor het warmtenet, en of dit reden is om voor een groter, dan wel kleiner verzorgingsgebied te kiezen.


De businesscase en het verzorgingsgebied

Om ervoor te zorgen dat de businesscase rondkomt zijn er voldoende rendabele aansluitingen nodig binnen het verzorgingsgebied. Anders komt de businesscase zonder projectsubsidie niet rond. Het is echter ook relevant dat het verzorgingsgebied minder lucratieve gebouwen bevat, zodat deze gebouwen ook voor een goede prijs aangesloten kunnen worden. Met een goede balans tussen deze twee factoren vergroot je als gemeente de kans dat aan het einde van de transitie geen enkel gebouw overblijft.

 

 

5. Gebruikmaken van kennis in de markt

Voordat je verder gaat is het belangrijk om te weten wat bedrijven in de markt te bieden hebben. Dit lijkt een open deur, maar het kan je helpen om verder te kijken dan de gebruikelijke oplossingen en partijen. Een marktverkenning is een manier om dit te ontdekken, en kan leiden tot aanpassing of aanscherping van je oorspronkelijke aanpak en ideeën.
 

Een marktverkenning voer je uit als voorbereiding op een mogelijke concessie, maar het kan je ook helpen als je kiest voor de rol van vergunningverlener. Zo ben je voorbereid als een initiatiefnemer zich meldt voor de aanleg van een warmtenet. Zolang je in de verkenning de principes openheid, eerlijkheid en transparantie aanhoudt, is intensief contact met de markt toegestaan. Een tip hierbij is, ga niet al in dit stadium toezeggingen doen, laat staan deals sluiten.
Beperk dit niet alleen tot een bureaustudie, maar ga ook op zoek naar informatiebronnen buiten de deur. Andere (overheids)organisaties hebben vaak een schat aan ervaring, die bruikbaar is voor anderen. In de innovatiekoffer van PIANOo vind je meer tips hoe je in deze fase gebruik maakt van de aanwezige kennis in de markt.

6. Hoe ziet een transparante selectieprocedure eruit?

Wanneer je kiest voor de rol van concessieverlener, zoek je een partij die in de beste prijs-kwaliteitsverhouding het warmtenet gaat aanleggen en/of exploiteren. In dit proces moet je als overheid de potentiële partijen hetzelfde behandelen en duidelijke informatie geven over de aanbesteding.

 

Zo kun je starten met een marktconsultatie om een optimale uitvraag uit te stellen. Door een of meerdere marktconsultaties te organiseren, kun je zicht krijgen op de kennis en kunde van de partijen die je nodig hebt voor de aanleg van het net. Ook kun je erachter komen onder welke voorwaarden zij het interessant zouden vinden om het net aan te leggen. Zijn er meerdere partijen geïnteresseerd om het net aan te leggen in het door jou bedachte verzorgingsgebied? Zijn hun voorwaarden in lijn met de publieke waarden? Zo niet, wat voor voorwaarden zouden zij graag zien, en vind je dit als gemeente schappelijke voorwaarden?

Aan de marktconsultatie zijn geen specifieke eisen gesteld. Je kunt dus zelf kiezen hoe je de interactie met marktpartijen vormgeeft, voorafgaand aan de aanbesteding. Dat wil niet zeggen dat er helemaal geen regels zijn. Een marktconsultatie moet altijd open, eerlijk en transparant zijn. Geen enkele marktpartij mag een voorsprong of nadeel krijgen ten opzichte van zijn concurrenten door deelname aan de marktconsultatie. De uitkomsten en kennis die je opdoet door de consultatie, dienen daarom (wellicht geanonimiseerd) openbaar gepubliceerd te worden bij de uiteindelijke  aankondiging van de concessie. En ook hierbij de tip, ga niet in dit stadium al toezeggingen doen of deals sluiten.

De informatie uit de marktverkenning en marktconsultatie kun je gebruiken om nog één keer naar je rolkeuze te kijken. Zijn er partijen die onder de gemeentelijke voorwaarden het net willen aanleggen en exploiteren? Of lijkt er maar één partij te zijn? Of lijkt de interesse er niet te zijn? Op basis van deze informatie kun je bedenken of een andere rolkeuze (zoals het eigen warmtebedrijf) niet meer voor de hand ligt, of dat je in de concessie additionele voorwaarden, zoals een publiek aandeelhouderschap, wil opnemen om de concessie aantrekkelijker te maken.

Meer informatie over de marktconsultatie vind je in de Handreiking Marktconsultatie van PIANOo.
 

De aanbestedingsprocedure

Hoewel de vorige stappen allemaal invloed uitoefenen op de procedure, begint pas nu de aanbestedingsprocedure. Hoe je je procedure vormgeeft is afhankelijk van je casus, al blijft het cruciaal dat deze open en transparant is. Een transparante procedure wil niet zeggen dat er sprake is van een competitieve gunning. In de praktijk zijn er nauwelijks voorbeelden waarbij meerdere gegadigden zich melden voor een concessie met aansluitplicht in de bestaande bouw.


Als je immers concludeert dat er maar één partij geïnteresseerd is in de aanleg van het net onder de publieke voorwaarden, kun je op Tenderned publiceren dat je van plan bent de onderhandelingen te starten met bedrijf X over de concessie onder X-voorwaarden. Hierbij refereer je dan aan de openbaar gepubliceerde uitkomsten van de marktconsultatie. Cruciaal hierbij is dat alle informatie die je met bedrijf X hebt besproken of gedeeld, openbaar wordt gemaakt, zodat bedrijf Y eenzelfde analyse kan maken als bedrijf X. Ontvang je hier van de markt geen bezwaar op, dan mag je aannemen dat je een correcte analyse hebt gemaakt. Mocht bedrijf Y toch aangeven wel geïnteresseerd te zijn in de concessie, dan ligt een andersoortige procedure meer voor de hand.

Mocht er sprake zijn van meerdere partijen die geïnteresseerd zijn in de concessie, dan spreken we van een competitieve gunning. Dit kun je op verschillende wijzen doen, zoals de concurrentiegerichte dialoog en het gunnen volgens de beste prijs-kwaliteitverhouding. Meer informatie hierover kun je vinden op innovatiekoffer.nl, hoofdstuk 4 van de Handreiking 'Warmtenetten en het Aanbestedingsrecht’ en de handreiking (opent in PDF) ‘Hoe bepaal je de beste prijs-kwaliteitsverhouding’ van PIANOo. Hierbij is het aan te raden om als gemeente een beoordelingscommissie op te stellen mensen met relevante expertise, maar zonder directe belangen.

 

 

7.Tips bij het onderhandelen met een warmtepartij
 

Dit zijn een aantal tips en tricks van andere gemeenten. Het is zeker geen uitputtende lijst. Heb je als gemeente met ervaring nog andere tips voor je collega’s? Dan kun je die aan ons doorgeven via het contactformulier van het ECW.

 
  1. Regel technische en juridische kennis
    Zorg dat je tijdens gesprekken en onderhandelingen met de markt voldoende technische en juridische kennis hebt. Is dit niet binnen je gemeente beschikbaar, huur deze dan in of vraag hiernaar bij het ECW.
     
  2. Zorg ervoor dat de contracten te controleren zijn!
    Denk al in je voorbereidingsfase na over de naleving van de contracten. Zorg binnen (of gecontracteerd aan) de gemeente voor voldoende kennis en menskracht om blijvend op de naleving van de vaak complexe contracten toe te zien. Het kan immers gaan over grote bedragen en boeteclausules die in de miljoenen kunnen lopen.
     
  3. Vraag een onafhankelijke partij om een ‘second opinion’
    Wanneer slechts één partij in aanmerking komt voor de warmtelevering, is het lastig onderhandelen. Het helpt dan om een onafhankelijke partij  met kennis van zaken vertrouwelijk inzage te geven in de kostenberekening van de beoogd leverancier. Dit kan je helpen om vertrouwen te krijgen in het aanbod van de warmtepartij, of om op basis van een schaduwbegroting (opgesteld voor jou, door de onafhankelijke partij) verder te onderhandelen.
     
  4. Blijf bewust van het ‘waterbedeffect’ tussen het vollooprisico, tarifering en de BAK
    De warmtepartij probeert het vollooprisico (het risico dat onvoldoende mensen zich op tijd aansluiten om het warmtenet rendabel te krijgen) te ondervangen door de gemeente te vragen een garantie af te geven dat X procent van de gebouwen in een aangesloten is. Hoe lager het percentage gebouwen waar de gemeente een garantie voor af dient te geven, hoe kleiner het risico voor de gemeente. Echter, doordat de warmtepartij het vollooprisico vervolgens niet zelf op zich neemt, vertaalt een lagere gemeentelijke garantie zich vaak in een hogere Bijdrage Aansluitkosten (BAK) voor de eindgebruiker. De gemeente zal in de onderhandelingen daarom altijd scherp moeten zijn op de verhouding tussen het warmtetarief, het vollooprisico en de BAK. Formuleer als gemeente daarom vooraf welke kostenverhouding je voorkeur heeft. Een tip daarbij is om ieder risico zo veel mogelijk te beleggen bij de partij die dat risico kan beïnvloeden.

 

Print deze pagina

 
Cookie settings